然而，在山西省能源工业粗放式的发展模式，长期对煤炭资源的高强度开采，造成了资源浪费严重、产业结构单一化、生态环境恶化、资源枯竭等尖锐问题，可持续发展面临严重危机和挑战。基于山西在全国能源供给中的突出地位和自身发展的本质要求，发展以资源的高效和循环利用为核心的循环经济，无疑成为山西省走可持续发展之路的必然选择。

　　一、山西省发展循环经济的现状及立法的必要性

　　山西省作为第二批循环经济试点省，循环经济试点工作已经过中期评估。为了进一步推动山西省循环经济试点的工作，健全山西省发展循环经济的法规体系，落实袁纯清书记提出的“循环发展”精神，完成省政府提出的“发展循环经济，塑造我省传统产业的新形象”的任务,在国家出台《中华人民共和国循环经济法》一年之后，应该抓紧制定促进我省循环经济发展的地方性法规。

　　山西作为全国的能源重化工基地，多年来为全国输出了大量的煤炭、电力等基础能源产品，形成了高能耗、重污染产业为主的产业结构和高投入、低产出的粗放型经济增长方式，以牺牲资源和环境换取经济发展，主要表现在能源消耗大，转化率低、结构型污染突出、环境污染和生态破坏严重、可持续发展能力严重不足等方面，导致资源浪费和环境污染问题成为制约山西经济社会可持续发展和实现全面建设小康社会目标的重要因素。我省全面建设小康社会，发展循环经济是我省形成新的经济增长点、加快构建和谐社会的关键，是山西省转变经济发展方式，建设新型能源化工基地的有效途径，是缓解山西省资源约束、优化环境的战略选择。发展循环经济首先应依法行政、立法先行，《山西省循环经济促进条例》势必会更快地推进我省的循环经济发展进程。

　　二、《山西省循环经济促进条例》的特点、缺陷及相关措施

　　《山西省循环经济促进条例》是2011年山西省人大常委会立法计划正式项目,省人民政府常务会议审议通过后，将以省人民政府议案的形式提请省人大常委会审议。该条例的征求意见稿已于去年公布，现正面向社会广泛征求意见，对该条例进行分析。

　　（一）从立法方法来分析该条例

　　立法需要遵循一定的方法，《山西省循环经济促进条例》的产生也同样需要遵循一定方法。

　　从实际出发和注重理论指导相结合

      在立法中坚持从实际出发和注重理论指导相结合，根本含义就是在立法过程中坚持辩证唯物主义的思想方法和工作方法，避免主观唯心主义和机械唯物主义的思想方法和工作方法，把立法实际同科学的法学理论紧密结合，把客观实际同主观能动性紧密结合，制定出合乎实际需要、能解决实际问题的法律、法规和规章，而这种立法活动和所立之法又充分体现着科学理论的指导作用，体现出人民和立法工作者的智慧和创造性。

　　坚持从实际出发立法，就要尊重客观实际，从客观存在的经济、政治、文化、地理、人口以及其他实际情况出发来立法，不从主观臆想出发，使立法活动有客观依据，使所立的法适合实际的需要。要做到这一点，了解实际生活的真实情形是怎样的，实际生活需要立什么法，实际生活为我们所要开展的立法活动提供了多大可能性，所立的法在实际生活中能否行得通，效果如何等，都十分必要。（1）要在全面观察和认识实际的基础上立法。（2）要分清轻重缓急，注重从现阶段的重大实际情况和现时期或眼下的实际出发。（3）要正确处理现实和将来的关系。

　　我省经济增长方式仍处于粗放型向集约型转变的阶段，资源利用水平低，能源消耗高、浪费大，环境污染严重。统计显示，我省单位GDP综合能耗超出全国平均水平近两倍。同时，矿产资源平均回采率仅为44％，特别是煤炭资源回采率平均仅35％左右。大量的煤矸石、焦化副产品等二次资源得不到合理利用，“三废”回收处理水平较低，排放量已超出全省的环境容量。这样，不仅使资源约束矛盾更加突出，环境压力加大，也制约了经济增长质量和效益的进一步提高。更为紧迫的是，面对如此严峻的现实，全社会对资源节约与综合利用的重要性和紧迫性仍未给予足够的重视。面对这样的实际情况，条例就需要有针对性的立法，如条例中第二十三条规定：煤炭企业应当采用科学合理的开采方法，提高煤炭资源产出率。鼓励和支持煤炭企业开发应用保水开采技术、充填开采技术、煤与瓦斯共采技术以及煤层配采等方法， 促进煤炭资源可持续开发与利用。以及条例第三十三条规定：省人民政府对煤炭、焦炭、电力、钢铁、煤化工、建材、造纸等重点企业的年综合能源消费量、用水量、资源消耗量和废弃物排放额度实行限额标准管理制度和阶梯式价格政策。以上两条都是立足于山西省的实际情况而规定的，这样的立法具有针对性，能切实解决实际经济发展中的问题。而且，加快促进经济增长方式的转型是山西省迫在眉睫的大问题，是现阶段重大的实际情况，条例的出台本身就是为了处理好现实和将来的关系，只有加快循环经济发展步伐，才能使我省的煤炭等资源得到合理的利用。

　　 原则性和灵活性相结合

　　 在立法中坚持原则性和灵活性相结合，是指在立法时既应当坚持各项基本原则，体现广大人民的意志和利益，坚持法治的统一和立法的法制化，要求立法合乎科学；又允许在一定条件下对这些原则作灵活的、变通的运用，允许留有余地。

　　《山西省循环经济促进条例》作为地方性法规，属于中央立法的下位法，在立法时必定坚持中央立法中规定的一些基本原则，条例围绕循环经济的基本原则，即3R原则（减量化、再利用、再循环），且包括了生产、流通和消费以及废弃物再利用等各个方面，这些都是对上位法的继承，也就是上面所提到的在立法中坚持原则性。至于灵活性，就是指条例具有自己的特点，也即条例是地方性法规，必然具有地方特色，否则就失去了立法的意义。如条例在第五章提到的重点废弃物资源化利用中，第五十九条规定：煤矿、洗煤、焦化等企业应当全部利用和处置当年排出的煤矸石，并加快消纳和治理长年堆存煤矸石。禁止设立永久性煤矸石堆场。鼓励和支持符合热值条件的煤矸石发电，实现热电联产。电网企业应当优先供给煤矸石发电指标配额，优先上网，优先准予煤矸石电厂直供电。鼓励和支持利用煤矸石开发生产工业产品、新型墙体材料，利用煤矸石进行井下充填。这一条可以体现出山西的资源主要是煤炭等，从第五章的整体来看都能体现出山西省的地方特色，因此条例不但坚持了原则性也坚持了灵活性，是原则性和灵活性相结合的体现。

　　（二）从内容上分析《山西省循环经济促进条例》

　　《山西省循环经济促进条例》以“促进循环经济发展，加强资源高效利用，保护和改善环境，实现可持续发展”为宗旨，共八章九十四条。在框架结构的设计上，第一章是总则，第二章规定基本管理制度，第三章规定生产领域循环经济，分为三节，包括工业领域循环，农业领域循环和园区循环，第四章规定流通和消费领域的循环经济，第五章规定重点废弃物资源化利用，条例围绕循环经济的基本原则，即3R原则（减量化、再利用、再循环），且包括了生产、流通和消费以及废弃物再利用等各个方面，第六章规定激励机制和措施，第七章规定法律责任，第八章是附则。

　　1.《山西省循环经济促进条例》是《中华人民共和国循环经济促进法》的下位法，是在上位法的基础上制定的，因此《山西省循环经济促进条例》的内容不能与上位法相抵触，要继承和发展上位法的一些原则和制度。地方立法具有从属性，地方立法与中央立法相比，处于相对次要的地位，一般要以中央法律、法规为依据，或不能与其相抵触。在立法功能方面，地方立法一般都负有贯彻实施中央法律、法规的责任。

　　（1）条例继承了《中华人民共和国循环经济促进法》中建立的循环经济发展规划制度。

　　循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核并实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。为了从源头上推进循环经济的发展，《中华人民共和国循环经济促进法》对循环经济规划制度作了规定：要求县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划及年度计划，县级以上人民政府有关部门编制环境保护、科学技术等规划，应当包括发展循环经济的内容；还规定了编制循环经济发展规划的程序，同时明确提出规划应当包括资源产出率、废物再利用和资源化率等具体指标。

　　《山西省循环经济促进条例》继承了上位法的这一制度，条例第十一条规定：省、设区的市发展改革部门会同本级环境保护等有关主管部门编制本行政区域循环经济发展规划，报本级人民政府批准后公布施行；县级发展改革部门应当按照设区的市循环经济发展规划，制定本行政区域发展循环经济实施方案，报上一级人民政府批准后公布施行；省发展改革部门组织编制跨行政区域的循环经济发展规划，报省级人民政府批准后公布施行；县级以上人民政府有关部门在编制环境保护、科学技术以及城乡、土地等规划时，应当与循环经济发展规划或者实施方案相衔接。第十一条的规定充分继承了《中华人民共和国循环经济促进法》中建立的循环经济发展规划制度。

　　（2）条例继承了《中华人民共和国循环经济促进法》中的抑制资源浪费和污染物排放的总量控制制度。

　　我国许多地方的经济增长是建立在过度消耗资源和污染环境的基础上，为此，《中华人民共和国循环经济促进法》第十三条规定：县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府下达的本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展，并要求新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域总量控制指标的要求。

　　《山西省循环经济促进条例》继承了上位法的这一制度，条例第十四条规定：设区的市、县级人民政府应当依据上级人民政府下达的本行政区域节约能源、主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展；申报新建、改建、扩建项目，应当符合所在区域的节约能源、主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求，在项目申请报告或者可行性研究报告中增加循环经济的内容；对总量控制指标未能完成的区域，项目审批部门不得审批该区域的新建、改建、扩建项目。但污染治理项目和循环经济项目除外。第十四条继承了总量控制指标制度，条例第十五条规定：对煤炭、焦炭、电力、钢铁、水泥等行业，实行生产能力总量控制，促进节约资源和优化资源配置，提高资源就地转化率，并纳入国民经济社会发展五年规划和年度计划；前款规定的行业，新建、改建、扩建项目的规模应当通过产能置换并符合国家产业准入条件，方可予以核准或者登记备案。第十五条规定了产能总量控制和置换制度。

　　 2.作为《中华人民共和国循环经济促进法》的下位法，《山西省循环经济促进条例》在继承上位法某些制度的同时，也应该注意下位法不应该是对上位法完全的照搬照抄，否则，下位法也就失去了其立法的意义，如果《山西省循环经济促进条例》完全照搬照抄上位法，那么这部法律对山西省的循环经济发展起不到针对性的作用，因此，山西要出台这样一部促进循环经济发展的地方性法规，就必须体现出山西的特色。

　　地方立法具有如下特征：（1）地方立法具有地方性。地方立法的主体只能是地方国家机关。地方立法的任务是解决地方问题，尤其是注重解决应当以立法解决而中央立法不能或不便解决的问题。地方立法可以或应当有鲜明的地方特色，其基本原则之一是要从本地实际出发，保持地方特色。（2）地方立法更具复杂性。从总体上说，地方立法比中央立法更具复杂性。首先，地方立法有更多的关系需要处理。如与宪法和法律的关系；与行政法规的关系；与部门规章的关系；与地方政府规章的关系等等。其次，地方立法调整的社会关系更具体，在总体上规定的事项更多，许多不宜由中央立法解决的问题便由地方立法解决，这也增加了它的复杂性。最后，各地经济、政治、文化等发展不平衡的情况，在使地方立法异彩纷呈的同时，也是地方立法复杂化。（3）地方立法具有从属与自主两重性。一方面，地方立法与中央立法相比，处于相对次要的地位，一般要以中央法律、法规为依据，或不能与其相抵触。在立法功能方面，地方立法一般都负有贯彻实施中央法律、法规的责任。另一方面，地方立法作为一国立法体制的组成部分，也有相对独立的地位，地方立法存在的主要原因之一，是要以地方立法的形式调整地方社会关系、解决地方问题，它可以在不与中央法律、法规相抵触的前提下，独立自主的立法，积极的解决应当由自己解决的问题地方也可以根据本地情况，在坚持或顾及法制统一的前提下，在法的体系、法的形式及其他方面，自主的形成自己的风格。

　　从以上地方立法的特征来看，《山西省循环经济促进条例》必须拥有自己独立的特点，在很多方面都不应该照搬照抄中央立法。

　　从《山西省循环经济促进条例》的结构上来看，有总则，有基本制度，也有激励机制和措施以及法律责任，这一方面继承了中央立法，另外，第三章规定生产领域循环经济，分为三节，包括工业领域循环，农业领域循环和园区循环，第四章规定流通和消费领域的循环经济，第五章规定重点废弃物资源化利用，从这个结构上来说，条例具有一定的特色，并未照搬照抄国家立法，而是根据山西省的地方特色制定出了不同的法。

　　但是，从总则及各个制度来看，条例有很多是对中央立法的照搬照抄，并没有体现出山西特色。下面是条例所具有的一些缺陷及进行修改的一点个人建议。

　　先从总则来看，总则要写立法的目的和根据，然后写法的基本原则。条例中的第一条写了立法的宗旨，内容是：为了促进循环经济发展，加强资源高效和综合利用，保护和改善环境，实现可持续发展，依据《中华人民共和国循环经济促进法》等法律、法规，结合本省实际，制定本条例。这个立法宗旨完全是对《中华人民共和国循环经济促进法》立法宗旨的照搬照抄，没有体现出山西省出台一部规范循环经济发展的特点和实际需要。因此，立法宗旨应该有自己的特色，应改为“为促进循环经济发展，推进国家资源型经济转型综合配套改革试验区建设，实现经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国循环经济促进法》等法律、法规，结合本省实际，制定本条例。”

　　山西省作为资源大省，每年为国家的经济建设提供大量的资源，长期对煤炭资源的高强度开采，造成了资源浪费严重、产业结构单一化、生态环境恶化、资源枯竭等尖锐问题，《山西省循环经济促进条例》的制定正是为了解决山西省不合理的经济增长方式，条例的制定拟对我省污染严重的煤炭、冶金、焦炭、电力、化工、建材等重点行业提出发展循环经济，实现减量化、再利用、资源化在生产、流通和消费方面的推进及约束性措施；鼓励重点行业发展循环经济，宣传循环经济理念，在全社会形成循环经济的生产、生活方式。因此，希望《山西省循环经济促进条例》具有山西特色，且切实起到促进山西省循环经济发展的作用。本文仅对条例在立法技术、方法以及内容的一些方面进行了初步的分析，将进一步关注立法动态，并进一步思考和学习。