摘要：党的十八届四中全会提出全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化。解决好信访问题,是国家治理能力的体现。检察长巡访是落实"全面推进依法治国"战略的重要举措,是检察机关履行法律监督职责助推国家治理体系和治理能力现代化进程的具体实践。本文介绍了检察长巡访工作创设背景、推进进程,并以晋中市创设"五长巡访"工作机制，多渠道化解矛盾纠纷为实例,提出了解决基层信访问题的新思路和新举措，阐述了检察机关参与社会综合治理，化解社会矛盾的重大作用，用法治来规范信访,用监督来解决矛盾，以法治思维和法治方式参与社会治理的大胆探索，创新实践。
信访问题关系党和政府形象，关系群众切身利益，关系改革发展稳定大局。习近平总书记强调，当前群众通过信访渠道反映出来的信访突出问题，既有新动向，也有老难题，但都事关群众切身利益，事关和谐稳定。 要求在新形势下，各级领导必须放下架子，打掉官气，主动上门，把信访工作做到基层，把党的关怀和政府的济助送进普通群众的家庭。晋中市人民检察院党组认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，紧紧围绕中心、服务大局，着眼用好维护社会稳定的法治利器，打好防范社会风险主动战，探索建立检察长巡访工作机制，既是贯彻中央和省、市委有关精神的重要举措，也是推进检察机关主动服务人民群众、精准参与社会治理的机制创新，旨在有效化解矛盾、维护社会稳定，促进经济发展。
检察长巡访是指检察长亲自带队，紧盯历史遗留难以解决、群众反应较为强烈的涉法涉诉信访问题，下沉乡镇农村、街道社区、企业学校，深入经济建设示范区、乡村振兴引领地、人口聚集城中村、社会矛盾多发地，进行定期巡察走访，拓宽司法为民渠道，主动靠前服务，充分应用刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能，回应人民关切，推动问题解决。
一、创设背景意义及法律依据
（一）背景意义
第一，检察长巡访机制是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八大以来，习近平总书记站在国家发展和民族复兴的新起点上，结合当今时代特点和世界发展大势，创造性地提出总体国家安全观，指明了当前和今后一个时期我国国家安全的道路、任务和方略。国家安全内涵丰富，其中涵盖了社会安全稳定、人民安居安宁。党的十九大报告中，习近平总书记把防范化解重大风险摆在打好“三大攻坚战”的首位。在今年召开的中央政法工作会议上，习近平总书记强调，“要坚持以人民为中心的发展思想，加快推进社会治理现代化”，要“确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业”，要“完善党委领导、政府负责、社会协同、共同参与、法治保障的社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局”。检察长巡访制度正是检察机关努力创造适应群众新需求、体现时代新特征的信访工作新模式，是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持以人民为中心、坚持新发展理念的重要机制制度建设，也是检察机关服务“六稳”“六保”、全省“四为四高两同步”、“服务保障蹚新路”的内在要求。
第二，检察长巡访制度是满足人民群众多元化司法需求，增强人民群众司法获得感的迫切需要。习近平总书记强调，要真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。《宪法》和《人民检察院组织法》对人民检察院的职能定位十分明确，就是要充分履行法律监督职能，维护法律权威，促进社会公平正义。正是基于宪法法律的定位，基于更好地强化检察机关“四大检察”职能参与社会治理的优势，我们形成了推行检察长巡访的思路和决定，通过发挥检察职能，深入分析矛盾产生的原因，引导群众依法表达合理诉求、主张合法权利，最大限度地将信访问题导入司法程序，推动相关问题得到有效解决，打通人民群众诉讼的“最后一公里”，维护人民群众的根本利益，进一步增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
第三，检察长巡访制度是检察机关精准参与社会治理，解决涉法涉诉信访问题的重要举措。检察长巡访工作机制是市检察院在坚持打击犯罪和化解矛盾并重，在深入分析研究我市涉法信访案件特点规律的基础上，充分发挥检察监督职能、参与社会治理、服务党委中心工作的一项创新举措。开展检察长巡访工作，就是要聚焦解决人民群众涉法涉诉的问题和诉求，推动形成检察职能参与现代社会治理的新格局，把法律监督职能转化为社会治理效能，践行“枫桥经验”、创新社会管理、推进市域治理、弘扬民主法治，为服务党委中心工作营造良好的社会环境，为努力建设“平安晋中”积极贡献检察智慧和力量。
（二）法律依据
我国现行宪法第134条、136条明确规定,人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。法律监督是对法律实施中严重违反国家法律的情况所进行的监督。检察机关的监督是一种专门监督，即对有关国家机关执法、司法活动的合法性以及国家司法工作人员利用职务的犯罪和其他犯罪行为所进行的监督。人民检察院的法律监督职能，与诉讼活动有着密切的联系，或者是在诉讼过程中进行，或者最终通过诉讼得以完成。基于宪法法律的定位，通过依法履行四大检察职能持续推进重点工作，及时发现社会治理中普遍性、典型性的问题，充分运用检察法律监督方式参与促进依法治国、依法行政、促进系统治理、依法治理、综合治理，源头治理。同时检察长巡访工作制度也是建立在相关的法律法规基础之上，比如：《中共中央办公厅、国务院办公厅关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》、《人民检察院信访工作规定》、市委市政府《关于坚决打好防范化解重大风险攻坚战方案》，具有充分的法律法规依据。
（三）创设思路
各级检察长、副检察长是由人大任命的，肩负着人民信任和重托。司法体制改革和监察体制改革后，检察机关已经形成刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”职能的履职体系。要求“检察长”去巡访就是要在大检察视野下，跳出某个业务职能去看信访工作，综合运用“四大检察”职能解决涉检信访问题;也要有“大司法理念”，跳出检察环节看司法全过程，充分运用法律监督利器解决涉法涉诉信访问题;也要站在助推国家治理体系和治理能力现代化的高度，跳出司法领域看社会治理各个方面，协调各方力量解决影响国家安全、社会安定、人民安宁的信访问题;最重要的是要有“人民情怀”，跳出治理回归为人民服务的初心使命，将信访工作做到人民心坎里。
“巡”这个字涵义深远，有往来查看的意思，也有审视细看之义，同时还有抚慰之义，比如李贤解注《后汉书.班固传下》:“巡靖黎蒸，怀保鳏寡之惠泱”时就注“巡、抚也”。把这项工作称为“巡访”就是要突出“巡”的这三层意思，对于一个信访问题，一方面要积极作为、主动沟通，在人民群众、党委、司法、行政机关之间来回奔走;另一方面要用法律的视角在事实与法律之间来回穿梭，也要用根本解决问题的眼光来看深看透，更要从抚慰民心的角度出发，将人民群众的合理诉求最大限度地妥善解决。
二、实践方法及成效
（一）以制度创新规范检察长巡访工作
晋中市检察院紧紧围绕“推动问题解决、化解社会矛盾”这个核心，以加快推进市域社会治理现代化为切入点，以解决影响国家安全、社会安定、人民安宁重大风险为着力点，主动拓展司法为民渠道，聚焦解决人民群众涉法涉诉问题诉求，切实维护人民群众合法权益，市院党组制定了《晋中市人民检察院检察长巡访工作实施办法（试行）》。
指导思想和遵循的基本原则。办法提出，检察长巡访工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实中央和省、市委政法工作会议精神，牢固树立总体国家安全观和以人民为中心的发展思想，以坚持和发展“枫桥经验”为基点，以加快推进社会治理现代化为切入点，以解决影响国家安全、社会安定、人民安宁重大风险为着力点，聚焦人民群众反映强烈的涉法涉诉信访问题和诉求，主动拓展司法为民渠道，回应人民群众关切，维护人民群众合法权益，推动形成检察职能有效参与现代社会治理的新格局，为努力建设更高水平的“平安晋中”积极贡献检察智慧和力量。
同时，办法提出检察长巡访工作的基本原则：围绕中心、服务大局，体现的是巡访工作的政治站位，巡访工作必须为党委分忧、为政府解难、为中心和大局服务；未雨绸缪、防范未然，体现的是巡访工作的理念追求，巡访工作必须要坚持下好社会稳定先手棋、打好防范重大风险主动战，防范和化解重大社会风险；直面问题、化解矛盾，体现的是巡访工作的方式方法，巡访工作必须要面对面、实打实地解决问题，回应人民关切；抓住重点、引领带动，体现的是巡访工作的鲜明导向，巡访工作不搞大水漫灌，不搞普遍开花，要努力做到突出重点，示范带动，达到解决一个问题、化解一片矛盾的目的；着眼长效、标本兼治，体现的是巡访工作的目标指向，巡访工作必须既要在治表上花力气，又要在治本上下功夫，形成个案解决问题的有效办法，类案化解矛盾的长效机制。
巡访定位和适用对象。办法指出，检察长巡访要紧盯历史遗留难以解决、群众反映特别强烈、潜在隐患风险大的涉法涉诉信访问题，深入县（区、市)相关单位，下沉乡镇农村、街道社区等基层一线，聚焦经济建设示范区、乡村振兴引领地、人口聚集城中村、社会矛盾多发带，进行定期巡察走访，充分应用刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”职能，推动问题解决，努力实现解决一个问题、化解一片矛盾的引领示范推动作用。这样定位，旨在明确检察长巡访工作的方向、路径、范围和目标，便于检察长在巡访工作中操作和把握。同时，办法指出，检察长巡访适用对象为市级院检察长、副检察长，基层院检察长、副检察长，这样规定，目的就是要形成上下贯通、横向联动的巡访工作机制和合力。
巡访机构及职责。办法规定，市县两级院要成立检察长巡访工作领导小组，领导小组下设办公室，并对领导小组和办公室的具体职责进行了明确，其目的就是为了切实加强对检察长巡访工作的组织领导，确保检察长巡访工作有序有力有效推进。关于领导小组职责，办法指出，要及时向同级党委、人大、政府、纪委监委、政法委和上级检察机关请示、报告巡访工作中遇到的重要情况、重大问题，并提出意见和建议；及时向同级党委、人大、政府、纪委监委、政法委和上级检察机关报告巡访工作情况；监督和推动政法各单位和行政执法单位在相互配合和制约中推动问题解决，力求实现双赢多赢共赢，实现政治、社会、法律效果的统一。这样规定，旨在把巡访工作始终置于党委和上级检察机关的领导之下，争取人大、政府、纪委监委、政法委和上级检察机关的支持，确保巡访工作的正确方向。关于办公室职责，办法规定了对信访案件线索的收集程序，即：在利用12309检察服务中心平台广泛收集社情民意的基础上，注重征求同级党委、人大、政府、纪委监委和政法委的意见，注重与综治部门、信访部门、政法各单位、行政执法单位及乡镇农村、街道社区联动，了解和掌握涉法涉诉信访案件线索。对收集的信访案件线索综合研判、分类建档编号，及时向检察长巡访工作领导小组报告。对巡访信访案件的分配，办法指出，一般要结合检察长的分工，必要时也可打破分工安排；注重从历史遗留难以解决、群众反映特别强烈、潜在隐患风险大的涉法涉诉信访问题中选择具有典型性、引领性的案件；注重各类别案件的分类搭配，市县两级检察长所巡访的信访案件原则上不交叉；每名检察长原则上每期巡访确定2至3个涉法涉诉信访案件。这样规定，旨在促进巡访工作更加科学合理、有的放矢。同时，办法还明确提出，检察长巡访要邀请公益律师参加巡访，充分发挥公益律师的作用，为信访案件当事人提供法律咨询，积极参与化解、代理涉法涉诉信访案件，促进信访矛盾有效解决。这样，体现了巡访工作坚持以人为本、依法化解矛盾的站位和理念。
巡访任务、时间与方式。办法规定了检察长巡访工作六项主要任务，涵盖了调查研究、了解案情、分类处置、总结经验、参与社会治理等方面；提出巡访工作原则上一年两次，每次巡访通过适当方式向社会公布，方便群众诉求，接受社会监督。同时，明确了巡访方式，即：带案巡访、现场面访、随机走访、主动约访、联合会访，力求通过多角度、全方位、立体化的方式，了解和掌握信访案件所反映的真正情况，掌握症结，为解决问题奠定基础。
巡访问题处置及考核问效。办法以较大篇幅对问题处置、考核问效做出规定，明确规定检察长巡访处置涉法涉诉信访案件必须严格按照有关法律法规执行，做到有法有据可依。明确规定信访案件问题的处置办法， 即：属于检察机关管辖的信访案件依法及时导入法律程序办理，能够当下解决的及时予以解决，不能当下解决的，由巡访检察长会同承办基层院和市县院相关部门，督促限期办结，并向检察长巡访工作领导小组汇报工作情况。对于不属于检察机关直接管辖的涉法涉诉信访案件，巡访领导小组办公室要做好分流移送、与相关单位对接，并做好督办工作。特别要求要对六大类信访案件重点关注和把握处置。明确规定，巡访检察长要及时回访信访案件当事人，看信访案件是否案结事了，处置是否满意；对尚在处置过程中的信访案件，要耐心做好信访当事人的思想工作。同时，办法就巡访工作的考核问效也作出了规定，明确提出实行检察长巡访工作过程考核和年度考核相结合的办法。过程考核主要了解巡访检察长是否按照规定时限推进工作，办理进度及效果，对巡访检察长做出定性评价。年度考核就信访案件办理情况及成效，向当事人及有关部门等进行满意度调查评分。综合过程考核定性评价和年度考核量化评分，对巡访检察长做出优秀、良好、一般、差等次评价。提出把考核结果与巡访检察官提拔使用、评优评先、等级晋升结合起来，充分发挥考核的“指挥棒”、“风向标”和“助推器”作用，激励巡访检察长担当作为。对巡访工作的监督，办法提出检察长巡访期间，全程接受市县纪委监委派驻纪检监察组的监督，对工作中不履行或不正确履行职责，推诿扯皮、敷衍应付、走形式过场，群众满意度底、考核结果“差”，不能够做到公平公正、引发信访案件当事人强烈不满、激发矛盾、造成社会不良影响的巡访检察长，严肃问责，以体现巡访的严肃性。
巡访总结和成果应用。 巡访总结和成果应用十分关键，有利于推动构建化解涉法涉诉信访问题的长效机制。基于此，办法提出，检察长巡访工作结束后，检察长巡访工作领导小组办公室应及时总结经验，形成工作报告，及时报告检察长巡访工作领导小组研究，通过后，向同级党委、人大、上级检察机关报送，同时抄送相关部门，为党委政府做出决策提供依据。检察长巡访工作领导小组办公室要对可复制、可推广的巡访工作经验和成果，总结提炼成指导性案例，及时向社会发布，对个案解决形成有效办法、对类案化解形成长效机制，以扩大巡访效果，推动社会治理。要不断改进巡访工作方式方法，不断提高巡访工作质量和水平，以常态化、长效化、科学化，推动涉法涉诉信访问题的解决。
（二）在太谷区开展检察长巡访工作情况
在2020年第一轮巡访工作中，晋中市人民检察院院选取选择太谷作为检察长巡访的第一站，以实际行动倾全力服务太谷撤县设区、山西农谷国家战略全面实施为出发点，充分发挥刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”职能作用，把可能影响大局很定、事关县委中心工作的涉法涉诉问题解决在萌芽状态，维护人民群众合法权益，为太谷撤县设区高标准发展，贡献检察智慧和力量。
一是争取党委支持，确保顺利开展。市检察院组成了由检察长带队，第八检察部、办公室、政治部、法律政策研究室相关人员及公益律师为成员的巡访工作组，深入太谷区巡访。2020年4月15日，与太谷区委、区政法委、区公、检、法、司、信访“五长”召开巡访工作座谈会，取得党委、政府及各相关单位、部门的支持配合，为顺利开展检察长巡访工作提供必要的政治保障，标志着进入巡访线索受理阶段。
二是强化流程落实，稳步协调推进。积极制定巡访工作进度与安排计划，详细筹划巡访的具体方法步骤、巡访线索的受理甄别、巡访事项的推进化解等，制作了巡访线索受理登记表，为巡访工作的切实开展提供了有力保障。开展巡访以来，市检察院对近三年受理的60件太谷区信访案件及太谷区近三年受理的231件信访案件进行“回头看”，梳理筛查没有得到妥善处理的信访事项，对存在信访隐患的问题线索甄别评估，纳入下一步检察长巡访线索。
三是强化线索收集，梳理工作思路。在太谷区人民检察院设立巡访办公室、检察长巡访接待站，设置巡访意见箱，在太谷区人流密集的文化广场、购物广场设立“检察长巡访流动接待站”，有效提高了巡访工作的影响力；会同太谷区委政法委、区信访局对受理的信访事项及历史遗留的信访事项进行梳理甄别，充分评估信访线索，研究解决思路，为引深巡访工作奠定基础。
四是强化协调沟通，形成巡访合力。5月底，按照市检察院党组对巡访工作提出的“强化沟通协调，重在监督相关部门落实化解措施”要求，逐渐形成了以市院领导牵头，相关部门承办，太谷区相关主管单位配合，太谷区检察院与涉事企业、乡镇人员负责联络的“包案”巡访工作组，强力推进信访事项化解。各巡访“包案”领导亲自带队深入太谷区推进巡访化解工作，主动与太谷区各相关单位、部门进行对接，召集涉信访企业、个人等各相关方，认真听取各方意见。通过实地走访，深入调查研究，全面了解和掌握所巡访案件当事人、信访事项基本情况以及相关部门对该信访事项的处理情况。至此，市检察院深入太谷区开展检察长巡访工作进入了化解矛盾的实质性阶段。
2020年上半年，市检察院对涉及太谷区房地产开发、项目招商引资、工程款拖欠、宅基地征用、违章建筑、农民工工资、不服刑事判决、土地流转、民间借贷、房屋租货、行政执法、职工养老保险交纳等纠纷矛盾的22件巡访事项，化解息诉12件，导入司法程序2件，基本达成解决方案稳步推进6件，确有解决难度，涉及深层矛盾，拟上升为市级“五长巡访”的2件。如办理的太谷区文馨苑小区东侧违建信访案件，文馨苑小区住户多次反映交校宿舍东的两栋地上六层建筑属违建，影响文馨苑小区采光，且开发商存在低价补偿房屋款的情况。我们通过实地调研、座谈研讨、督促相关部门履职等方式，推动信访事项化解。截止目前，开发商已对22户赔偿拆迁款1260万元，5户影响采光户赔偿9万元，27户上访户已息访，有力地化解了社会矛盾，维护了人民群众的合法权益，实现了政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。
（三）各县（市、区）院开展检察长巡访工作情况
在开展巡访太谷区的经验基础上，市检察院向基层院印发了《晋中市人民检察院关于进一步推进检察长巡访工作的指导意见》，督导其他10个基层院全面开展检察长巡访工作。意见提出了明确的指导思想、巡访重点、巡访方法和工作要求，方法具体，措施得当，具有非常强的可操作性和实用性，为顺利开展检察长巡访工作提供了模板。同时，要求市院联系各基层院院领导要加强对基层院检察长巡访工作的督导和支持，确保巡访工作落在实处，收到实效。各基层院对涉及虚假民事诉讼、民事执行监督、环境保护公益诉讼、合同纠纷、房地产开发、拖欠农民工工资、涉疫民营企业、房屋拆迁安置、因案致贫、非法狩猎、劳务报酬纠纷、校园安全、涉公安信访、环境污染等领域，涉及矛盾长期存在、纠纷持续发酵、存在上访风险等信访矛盾的17件巡访事项，化解息诉9件，导入司法程序7件，正在深入核实1件，如榆社县人民检察院办理的杨某某信访案件，由于建筑开发商杨某某在承建某住宅小区中，存在严重的购房程序不规范、一房多卖等问题，通过实地调研、召开巡访协调会，将该信访案件最终确定以刑事案件进入司法程序。
三、“五长巡访”的建立和实践
市检察院提出检察长巡访工作办法之后，向晋中市委进行专题汇报，市委赵建平书记对此高度重视，并作出批示：“这个办法好，是推动问题有效解决的捷径，在此基础上，成立“五长巡访”（公、检、法、司、信访局）工作机制，形成部门联手，市、县、乡联动，政法委牵头，定期巡访的工作机制，同时对信访工作检查监督”。“五长巡访”工作开展以来，市检察院承担并直接办理了太谷金谷嘉苑、榆次泰和大厦、王杜春城国际、五八宿舍4个信访案件，充分运用法治思维解决群众诉求，对一房多卖、职务侵占等涉嫌犯罪线索移送公安机关立案侦查，对3名涉案人员采取强制措施，挽回经济损失7000余万元,提供了处理信访积案的检察方案。
金谷嘉苑项目位于太谷县城区金谷广场北，总占地面积约85亩，规划建设13栋高层。该项目开发商为山西鑫华源房地产开发有限公司，于2012年开工建设。因开发商资金链断裂，2014年停工。停工时，有5栋住宅楼附属设施不完善，不具备交房条件，2栋商住楼工程只完成一半，形成烂尾楼，另3栋商住楼尚未动工。在项目推进过程中山西鑫华源房地产开发有限公司在手续不全的情况下对外售房，且在售房过程中出现一房多卖等行为，加之工程不能如期完工，导致不能按期交付业主房屋，不能按合同约定支付施工方工程款项，造成部分业主赴省、赴京多次上访和农民工要求支付拖欠的工资到县政府集体上访 。
根据《晋中市人民检察院检察长巡访工作实施办法》，晋中市人民检察院第一时间制定了巡访方案，调阅了与该项目相关案卷材料，采取带案巡访、现场面访、主动约访等方式，多次深入太谷县实地开展巡访督查，并依法提出巡访建议。 太谷县委、县政府高度重视巡访建议，在参考类似项目处理方案基础上，结合该县实际，迅速制定了《太谷县金谷嘉苑小区项目方案》，成立了解决金谷嘉苑“烂尾楼”项目处理领导组和工作组，对存在问题进行全面梳理，推进解决。一是聘请山西华炬律师事务所作为县政府签约合作方，派驻律师全程参与信访问题处置工作。二是引入第三方承接该项目，县政府依法采取有效行政手段进行干预，监督企业承接运转，推动债权债务化解，保障民生。三是鑫华源公司与承建方山西名山建筑工程有限公司达成执行和解协议，山西名山建筑工程有限公司申请法院解封前期冻结的房屋用于销售，销售款用于还剩余工程欠款和推进项目其它工程建设。四是10、11号烂尾楼已复工。其余3栋商住楼的设计资料和相关建设手续正在办理中。
“烂尾楼”“农民工欠薪”问题一直是社会广泛关注的焦点问题，不仅关系到人民群众的切身利益，也影响到社会的和谐稳定。本案的欠薪问题涉及数百人，烂尾楼问题涉及500多户购房业主的利益，持续多年未得到妥善解决，形成赴省、赴京多次上访。通过检察长巡访，积极发挥检察监督职能，督促建议太谷县委县政府出台实质性解决问题的方案。在当地党委、政府强有力的推动下，金谷嘉苑项目正在走向良性发展的轨道。
检察长巡访工作在前期的建立和实践中取得了一定的成效，但也存在一些不足和短板，今后的工作中仍需要在探索中总结，在总结中完善，推动检察长巡访工作、“五长巡访”工作趋于成熟，为妥善解决涉法涉诉信访问题提供检察产品，为推进完善国家治理体系和治理能力现代化建设贡献检察智慧，为晋中经济发展和人民幸福发挥检察力量。
